Welzijn positioneren: twee voorbeelden uit de praktijk
door: Tim Robbe
Sinds de decentralisaties in 2015 zijn gemeenten druk met het transformeren van maatschappelijke ondersteuning en jeugdzorg. Van individuele, professionele zorgverlening als uitgangspunt (verzorgingsstaat), naar gemeenschappen die omkijken naar hun leden (participatiemaatschappij). Een onderdeel van deze visie is dat preventieve, algemene voorzieningen in wijken en dorpen de vraag naar individuele ondersteuning en zorg beteugelen. Gemeenten zijn daarom op zoek naar manieren om deze ‘welzijnsvoorzieningen’ goed te positioneren. Twee gemeenten hebben deze uitdaging op dezelfde wijze aangepakt, maar kwamen op twee verschillende instrumenten uit. Wat was hun gelijkluidende aanpak? En hoe kwamen de gemeenten tot afwijkende instrumenten?
Gemiddelde leesduur: 8 minuten
De aanpak Beide gemeenten – Oss en Westerkwartier – maakten gebruik van de methodiek die ik eerder uitwerkte. (1) Deze methodiek bestaat uit verschillende stappen om politieke besluitvorming over publieke vraagstukken uiteindelijk te concretiseren naar juridische instrumenten en werkpraktijken. Ik beschrijf hier kort hoe beide gemeenten deze stappen hebben doorlopen. De eerste stap betreft het scherpstellen van taal. Zeker in het sociaal domein, en dus ook bij welzijn, is de gebruikte taal vaak vaag. Betrokkenen gebruiken dezelfde woorden voor verschillende begrippen, of gebruiken juist verschillende woorden voor hetzelfde. Dit kan tot verwarring leiden. Helemaal als gemeenten en welzijnsinstellingen pas in de uitvoering tot de conclusie komen dat zij elkaar verkeerd hebben begrepen. Mijn uitgangspunt is daarom dat gemeenten (als opdrachtgevers) eerst goed moeten nadenken over definities. Ook de gemeenten Oss en Westerkwartier (hierna ‘de gemeenten’) zetten deze eerste stap. Zij verklaarden definities uit de Wmo 2015 en Jeugdwet en aanpalende regelgeving van toepassing. Zij bedachten dus niet zelf definities voor begrippen als ‘cliënten’ of ‘jeugdigen’. Voor begrippen die niet gedefinieerd waren in de wet raadpleegden zij de wetenschappelijke literatuur via Google Scholar. Denk aan ‘normalisatie’ en ‘demedicaliseren’. Als ook in deze literatuur geen definities waren te vinden, probeerden zij een begrip zo kort mogelijk te beschrijven met in de beschrijving alle benodigde elementen. Na het scherpstellen van de taal, volgde het definiëren van het beleidsprobleem. Wat is nu werkelijk het probleem dat de gemeente wil oplossen? Politieke besluitvorming is vaak te vaag; hetzelfde geldt voor beleid. Daarom beschreven de gemeenten het probleem als een verschil tussen een huidige en een gewenste situatie, waarbij de gewenste situatie ook is te beschrijven als ‘in ieder geval anders dan de huidige situatie’. Beide situaties werden wel zo concreet mogelijk geformuleerd. Zowel op feitelijk materiaal (aantallen, bekende causale relaties, et cetera) als op normatieve oordelen (meningen over de feiten). Om vervolgens te bepalen welke strategie het beste paste bij de probleemstelling was een typering van het probleem nodig. In het sociaal domein is vrijwel altijd sprake van een ‘wicked problem’, waarbij zekerheid van kennis ontbreekt (we weten niet goed hoe het probleem in elkaar steekt) en er weinig consensus bestaat over de normen (we zijn het niet met elkaar eens over de probleemstelling en/of de oplossing). De gemeenten typeerden het probleem door daarbij ook de zienswijzen van instellingen en burgers te betrekken. Een ‘wicked problem’ vraagt om voortdurend onderzoek doen (zowel in beleidsvorming als in uitvoering) en voortdurend draagvlak creëren (zowel in beleidsvorming als in uitvoering).
‘Als informatie al beschikbaar is via openbare bronnen, is het onnodig om instellingen te overvragen informatie aan te leveren’
Om de gevonden probleemstelling nog verder te concretiseren en doelstellingen of opgaven te gaan formuleren, werkten de gemeenten de probleemstelling uit in een effectketen. Deze effectketen bestaat uit input (mensen en middelen), throughput (werkprocessen), output (diensten en producten), outcome (resultaten bij inwoners) en impact (resultaten in de hele gemeenschap). Mensen en middelen maken via werkprocessen diensten of producten waarmee zij resultaten bereiken bij inwoners die deze nodig hebben. Dit komt uiteindelijk ten goede van de hele gemeenschap. Door het beleidsprobleem uit te werken naar een effectketen, kregen de gemeenten ook duidelijk op welk onderdeel van de effectketen zij moesten ‘interveniëren’ om tot gewenste resultaten te komen. Wilden zij meer kwaliteit? Dan is een interventie op input nodig. Wilden ze betere resultaten bij inwoners? Dan vraagt dat om een strakkere definitie van outcome. Op deze wijze concludeerden beide gemeenten dat zij weliswaar wilden sturen op outcome en impact, maar dat dit niet per definitie betekent dat zij ook outcome of impact contracteren of subsidiëren (of bekostigen). Zij kwamen erachter dat je ook mensen en middelen kunt financieren, omdat je bij een hoge kwaliteit daarvan mag verwachten de gewenste outcome uiteindelijk te bereiken. Bijkomend voordeel is dat de instellingen weten dat zij in ieder geval ook betaald krijgen voor wat deze mensen en middelen kosten. De volgende stap was het formuleren van doelen en indicatoren. Ook bij deze doelen poogden de gemeenten het zo concreet mogelijk te maken (wat ouderwets met SMART). Met in het achterhoofd dat de concrete doelen niet in beton zijn gegoten. Herhaaldelijk onderzoek doen en draagvlak creëren past immers bij de strategie voor dit probleem. Het kan best zo zijn, zeker in het sociaal domein, dat niet alleen een andere aanpak nodig blijkt om doelen te bereiken, maar dat de gemeente zelfs hele andere doelen moet gaan nastreven.
‘Afspraken over samenwerking zijn prima, maar afspraken over samenwerken alleen zijn zinloos. Want waarom werk je dan met elkaar samen?’
Om niet in een analysis paralysis terecht te komen én om de instellingen duidelijkheid te geven over wat de gemeenten van hen verwachten, was het wel nu nodig om doelen te concretiseren. De gemeenten stemden de doelen af op de huidige situatie in de probleemstelling, om vervolgens indicatoren te bedenken waarmee het bereiken van het doel is te meten. Daarbij keken zij meteen naar de plekken waar de informatie was op te halen om de indicatoren te meten. Als bijvoorbeeld die informatie al beschikbaar is via openbare bronnen, is het onnodig om instellingen te overvragen informatie aan te leveren. Met het opstellen van definities, het concretiseren van het beleidsprobleem, het opstellen van de effectketen en het vaststellen van doelen en indicatoren, was de zogenaamde beleidstheorie afgerond. Tot zover liepen de gemeenten in hun aanpak nog synchroon. De instrumenten De beleidstheorie moest vervolgens aanvulling krijgen met een implementatieplan. Meer specifiek met een antwoord op de vraag: hoe gaan we een instelling hiervoor contracteren of subsidiëren? Om deze vraag te beantwoorden, is eerst nagedacht over het kernbeding voor de afspraken met één of meerdere instellingen. Wat vormt nu de kern van de afspraak met instellingen om het beleid uitgevoerd te krijgen, die alle andere afspraken zinloos maakt? Zo zijn afspraken over samenwerking prima, maar afspraken over samenwerken alleen zijn zinloos. Want waarom werk je dan met elkaar samen? Het kernbeding is uiteindelijk de inspanning of het resultaat dat de instelling moet leveren en waarvoor deze aanbieder krijgt betaald. Randvoorwaarden zijn afspraken die de gemeente en de instelling maken om dit kernbeding zo soepel mogelijk geleverd te krijgen en risico’s daarbij te beheersen. Zowel kernbeding als randvoorwaarden werkten wij met elkaar uit. In beide gemeenten is uiteindelijk een inspanning geformuleerd die instellingen moeten leveren. De kansen en risico’s zijn daarbij in kaart gebracht, geprioriteerd en verdeeld tussen gemeenten en instellingen.
‘Of het deze gemeenten is gelukt welzijnsvoorzieningen beter te positioneren, moet de komende jaren blijken’
Met het kernbeding en de randvoorwaarden helder voor ogen, kwamen de gemeenten bij de volgende stap: hoe de instellingen te bekostigen en hoe de juridische relaties vorm te geven? Voor wat betreft de bekostiging hadden de gemeenten de keuze uit prestatiebekostiging (als inspanning geleverd, dan betaald), resultaatsbekostiging (als resultaat behaald, dan geleverd), beschikbaarheidsbekostiging (betalen voor beschikbaar houden van een voorziening) of populatiebekostiging (betalen voor voorzieningen voor een vastgestelde populatie). Prestatiebekostiging is inspanningsgericht als het gaat om p x q en outputgericht als het gaat om trajecten. Resultaatsbekostiging is outputgericht. En de laatste twee bekostigingsvarianten zijn wat heet taakgericht. Voor wat betreft de juridische relaties gaf ik als opties een privaatrechtelijke overeenkomst, een subsidiebeschikking of een subsidiebeschikking met een uitvoeringsovereenkomst. Bij de privaatrechtelijke overeenkomst kan de gemeente nakoming vorderen van de afgesproken prestaties. Bij een subsidie is dat niet mogelijk, tenzij de gemeente ook een uitvoeringsovereenkomst sluit. Bij een subsidie zijn dan weer makkelijker betaalde gelden terug te vorderen als de activiteiten niet zijn geleverd. Daarnaast is bij een overeenkomst (al dan niet met een subsidie), gezien de bedragen waar het over ging, een aanbestedingsprocedure verplicht. Als de gemeente gebruik maakt van een ‘reguliere’ subsidie, dan kan mededinging verplicht zijn als er in potentie meer gegadigden zijn. De meningen zijn hierover verdeeld waar het incidentele subsidies of begrotingssubsidies betreft. Beide gemeenten kozen uiteindelijk voor een vorm van taakgerichte bekostiging. De Gemeente Oss wilde dat bepaalde voorzieningen beschikbaar waren voor alle inwoners die deze voorziening nodig hebben. De Gemeente Westerkwartier wilde vooral dat de instelling die het beleid zou uitvoeren zelf flexibel zijn ‘input’ in zou zetten. Dat kan het beste onder een taakgerichte bekostiging, aangezien hier ook sprake is van een algemene voorziening (toegankelijk voor iedereen). Het werkelijke verschil tussen beide gemeenten was echter uiteindelijk het juridische instrument dat zij gebruikten om de juridische relatie vorm te geven. De Gemeente Oss wilde de werkrelatie met de huidige welzijnsinstelling verbeteren. De instelling is daarom ook betrokken bij het opstellen van de beleidstheorie en is gehoord over de kernbedingen en de randvoorwaarden. De gemeente wilde vervolgens ook dat deze instelling het beleid zou gaan uitvoeren. Een aanbesteding of mededinging zou dit beleidsdoel in de weg zitten. Er is daarom voor gekozen een begrotingssubsidie af te geven aan deze instelling. Om de activiteiten die als kernbeding zijn beschreven uit te voeren, heeft de raad voor deze instelling meerjarig een bedrag in de begroting opgenomen. De randvoorwaarden zijn opgenomen als uitvoeringsvoorwaarden bij de subsidie. Het relatie- en contractmanagement is zo ingericht dat gemeente en instelling samen toetsen of de inzet bijdraagt aan de gewenste doelen. En zo niet, of andere activiteiten nodig zijn, of de instelling niet goed functioneert of dat het lokale sociaal domein simpelweg om andere doelstellingen vraagt. De Gemeente Westerkwartier wilde niet per definitie af van haar bestaande partners, maar in ieder geval wel de subsidierelatie omzetten naar een contractuele relatie. Dit om in ieder geval het idee te hebben zakelijker te kunnen sturen op de relatie. Hoewel dit ook prima met subsidies kan, was vooral het idee van verandering hier belangrijk. Het feit dat de gemeente bij de start van de overeenkomst een nieuwe, geherindeelde gemeente zou zijn speelde ook een rol. Omdat de gemeente gebruik wilde maken van een privaatrechtelijke overeenkomst en de waarde van de opdracht enkele miljoenen euro’s per jaar bedraagt, was een Europese aanbestedingsprocedure onontbeerlijk. In dit geval is een procedure voor sociale en andere specifieke diensten uitgevoerd. Nu nog met gunningscriteria, omdat het wetsvoorstel dat maakt dat dit niet meer hoeft nog niet was aangenomen. Gegadigden zijn eerst geselecteerd op visie en referenties. Geselecteerde gegadigden is vervolgens in twee rondes gevraagd een concept-inschrijving in te dienen. Deze is beoordeeld door de gemeente op basis van de gunningscriteria. Daarna is steeds een gesprek gevoerd met de gegadigden, waarin de gemeente en de gegadigde de verbetering van de concept-inschrijving bespraken. Uiteindelijk zijn na twee rondes definitieve inschrijvingen opgevraagd, beoordeeld en is gegund. De aanbesteding leidde wel tot het contracteren van een nieuwe partner. Conclusie Of het deze gemeenten is gelukt welzijnsvoorzieningen beter te positioneren, moet de komende jaren blijken. Wat zij in ieder geval zelf vertelden en wat zij terugkregen van de instellingen, is dat vooral het voortraject – dat zij op dezelfde wijze uitvoerden – heeft bijgedragen aan duidelijkheid in de verwachtingen én in de relatie. Er is een gemeenschappelijke taal gecreëerd, het probleem is uitdrukkelijk geformuleerd, de doelen zijn helder en de kernbedingen en randvoorwaarden zijn duidelijk. Dit maakt het, ongeacht de gekozen bekostigingsvorm en juridisch instrumentarium, mogelijk om elkaar op de inhoud (en het geld) nu echt te vinden. Als de instellingen nu ook op de juiste wijze vindbaar zijn voor de inwoners die hen nodig hebben, dan zijn de eerste stappen naar nieuwe lokale gemeenschappen gezet.
Tim Robbe is als advocaat, consultant en onderzoeker (Victor Advocaten & Adviseurs) gespecialiseerd in inkoop & aanbesteding, contracten en zorg en sociale zekerheid. Hij werkt vooral voor gemeentelijke overheden. Robbe is tevens de auteur van Puzzelen in het sociaal domein. Doelgericht werken, inkopen en managen (Berghauser Pont Publishing, 2018).