Datagedreven (samen)werken, hoe doe je dat?
door Roxanne Robijns en Kim Visser-Hooimeijer
Om te werken met data hoef je - als je de juiste samenwerkingspartners uitzoekt - geen nerd, dataspecialist of onderzoeker te zijn. De data die we met zijn allen verzamelen zijn juist van enorme meerwaarde in ons werk bij de gemeente. Waarom en hoe het (samen)werken met data in het sociaal domein interessant kan zijn, wordt in dit artikel uiteengezet. Ook geven we tips en staan we stil bij de kansen en mogelijkheden voor de toekomst.
Gemiddelde leesduur: 12 minuten
De introductie van datagebruik in het sociaal domein De zorgvraag stijgt explosief, en daarmee ook de kosten. Omdat gemeenten deels verantwoordelijk zijn voor de financiële gevolgen, zoeken we naar manieren om te kunnen sturen en om grip te krijgen op de kosten. Steeds meer gemeenten introduceren daarom het datagestuurd en datagedreven werken. Op basis van analyses van cijfers en de input van professionals, wordt beleid ontwikkeld en wordt (bij)gestuurd. Onze gemeenten Dordrecht en Zwijndrecht hebben op dit terrein, in samenwerking met onder andere het Onderzoekcentrum Drechtsteden, al flinke stappen gezet. De data worden gebruikt op verschillende (detail)niveaus, waarbij het uitgangspunt steeds de eindgebruiker van de data is. Voor een gemeenteraad, die verantwoordelijk is voor de sturing op hoofdlijnen, worden op basis van data vooral trends en ontwikkelingen in kaart gebracht. Daarnaast wordt aan de hand van monitoring gekeken of de doelstellingen uit het raads- of coalitieprogramma worden behaald. Een professional die op basis van data beleid ontwikkelt, heeft gedetailleerdere informatie nodig om een vertrekpunt te kunnen formuleren, om te kunnen zien of het beleid effect heeft en om te evalueren en bij te sturen. We geven enkele voorbeelden van het gebruik van data binnen het sociaal domein.
"We zien het gebruik van data niet als de heilige graal, maar wel als een goed middel om trends en ontwikkelingen zichtbaar te maken"
Buurt- en wijkgerichte aanpak Als gemeente willen we naast inwoners en ondernemers staan, weten wat er speelt, weten wat inwoners nodig hebben. We gaan daarom de wijken in om met inwoners en ondernemers in gesprek te gaan en hen actief mee te laten denken over wat voor hen werkt, wat meedoen voor hen oplevert en wat het voor de buurt betekent. Ook halen we via de maatschappelijke organisaties veel beelden en informatie op. Denk aan het welzijnswerk, het wijkteam en de woningbouwcorporaties: de ogen en oren in de wijken. Daarnaast zoeken we naar data die ons vertellen of we het goede doen voor inwoners en data die ons helpen bij de uitvoering van onze rol als regisseur in het sociaal domein. We zien het gebruik van data daarbij niet als de heilige graal, maar wel als een goed middel om trends en ontwikkelingen zichtbaar te maken. Hierdoor werken we aan grip door begrip en werken we aan een gezamenlijke aanpak met inwoners, organisaties en ondernemers in de buurten en wijken. In Zwijndrecht en Dordrecht werken we bijvoorbeeld met dashboards waarin zichtbaar wordt in welke buurten en straten er een stapeling is van bijvoorbeeld zorggebruik en armoede in combinatie met sociale huur. (1) Zo zien we buurten waar de woningvoorraad voor meer dan 90 procent bestaat uit sociale huur, en waarvan bijvoorbeeld ruim 40 procent van de bewoners een uitkering heeft, 30 procent gebruik maakt van een Wmo-voorziening en 25 procent van de jongeren jeugdhulp ontvangt. Van de inwoners en van professionals die actief zijn in die buurten, krijgen we signalen over de leefbaarheid en gevoelens van onveiligheid bij inwoners in de buurt. De data uit onze dashboards geven ons in dit geval, samen met de woningbouwverenigingen en maatschappelijke organisaties, een gelijke informatiepositie. Daardoor kunnen we specifiek voor deze buurten een aanpak ontwikkelen die alle levensdomeinen beslaat, in plaats van generiek beleid voor de hele wijk dat vaak weinig effect heeft. Een ander voorbeeld is de manier waarop we zowel in Dordrecht als in Zwijndrecht invulling geven aan de vroegsignalering van schulden vanuit de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs). In Dordrecht loopt, in samenwerking met het Sociaal Wijkteam Dordrecht (SWT), het initiatief ‘Vroeg Eropaf’. (2) In Zwijndrecht wordt dit onder de naam ‘Samen Sneller Schuldenvrij’ uitgevoerd. (3) Inwoners die een korte periode een betalingsachterstand hebben bij een zorgverzekeraar of energieleverancier, worden actief geholpen omdat dit vaak een eerste signaal is van financiële problemen. Inwoners beslissen zelf of ze door het Sociaal Wijkteam geholpen willen worden. Dit is één van de maatregelen om rekening te houden met de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG). Aan de hand van data zien we of dit in bepaalde buurten of straten meer voor komt. We combineren signalen op het gebied van leefbaarheid, veiligheid en zorggebruik zodat we gericht en proactief voorlichting geven en informatie verstrekken.
Van stemmen tot evalueren De gemeenteraadsverkiezingen zijn net achter de rug en dat betekent dat nieuwe coalitie- of raadsprogramma’s op hoofdlijnen de koers en doelstellingen voor de komende vier jaar bepalen. Die koers en doelstellingen vertalen zich naar een uitvoeringsprogramma en begroting. (4) (5) De gemeentelijke organisatie buigt zich dan over de vraag welke stappen we te zetten hebben en hoe we bepalen of we de doelstellingen ook echt bereiken. In de gemeentelijke planning- en controlcyclus wordt hierbij op verschillende momenten in het jaar stilgestaan. Op dit soort momenten is het ontzettend waardevol dat het werken met data bij ons in het sociaal domein is geïntroduceerd. Zowel beleidsontwikkelaars als datateams/-specialisten kunnen allereerst de gemeenteraad en het college ondersteunen door een vertrekpunt te schetsen. Het is onze uitdrukkelijke wens om sturingsinformatie te bieden over de effectiviteit van beleid en projecten. Welk probleem of welke opgave is er? Hoe groot is het probleem of de opgave? Streven is bij de formulering van nieuwe projecten en interventies aan de vóórkant duidelijk op te schrijven hoe het effect van het project gemeten gaat worden. Wat is de ‘business case’? Zowel de financiële consequenties als maatschappelijke effecten zijn daarbij van belang. Samengevat kunnen onderstaande stappen helpen bij het datagestuurd meten van doelstellingen. Voorbeeld: Zwijndrecht heeft als ambitie (stap 1) om het percentage kinderen dat opgroeit in armoede te laten dalen tot onder het landelijk gemiddelde. De landelijke overheid heeft aangegeven de komende periode het aantal kinderen dat in armoede opgroeit te willen halveren. Allereerst maken we scherp wat armoede precies is en wanneer iemand ‘uit de armoede’ is. Vervolgens maken we samen met het Onderzoekcentrum Drechtsteden op basis van verschillende databronnen (CBS, Dashboard Sociaal Zwijndrecht, gegevens Stichting Leergeld) inzichtelijk hoeveel kinderen er volgens de criteria die we met elkaar hebben benoemd in Zwijndrecht in armoede opgroeien en wat het betekent als je onder het landelijk gemiddelde wilt uitkomen (stap 2). Daarna maken we met de gemeenteraad afspraken over de indicatoren op basis waarvan we volgen of we deze doelstelling ook bereiken (stap 3). Wat vertelt ons echt iets over de kinderen die in armoede opgroeien? Hoe volg je of dit aantal daalt? Kun je dan zeggen dat je beleid effectief is? Zegt het ook iets over hoe inwoners – de kinderen – hun situatie ervaren? Het datateam en beleidsontwikkelaars denken mee over de manier waarop we kunnen monitoren en verantwoorden en gaan daarbij verder dan het verzamelen van ‘ruwe data’ (stap 4). Onder meer door een duiding te geven aan de data. Deze interpretaties kunnen bij het opstellen van de begroting, de jaarverantwoording en andere evaluatiemomenten gebruikt worden als handvatten (stap 5). Aan het einde van deze raadsperiode (maar ook op verschillende momenten voor die tijd) laten we zien wat we hebben gedaan om kinderen uit armoede te krijgen en wat dat heeft opgeleverd. We doen dit overigens allemaal stap voor stap en zijn nog niet zo ver dat we altijd de goede indicatoren gebruiken om te monitoren of meten. Lang leve het voortschrijdend inzicht, want soms komen er data of signalen op je pad die meer zeggen dan sommige (verplichte landelijke) indicatoren. En belangrijker nog: de positieve effecten voor inwoners op hun welzijn en welbevinden kun je er niet altijd eenduidig mee meten, maar zijn uiteindelijk wel de resultaten waar je het allemaal voor doet (stap 6).
Figuur: voorbeeldstappen van hoe je als gemeente meet of je je doelstellingen behaalt.
In dit hele proces gebruiken we data in essentie dus als bron voor kaderstelling, beleid en uitvoering om: - inwoners beter te bereiken; - nieuw beleid te ontwikkelen, waarbij we kunnen differentiëren in buurten en nog gerichter inzet kunnen plegen; - de doelmatigheid te bepalen en vast te stellen of we onze doelen bereiken; - effectiviteit van het beleid te meten en vast te stellen wat het effect is van onze inzet; - bij te sturen of de koers te wijzigen als dat nodig is; - te verantwoorden. Werken aan sturing en grip in het sociaal domein Iedereen heeft de mond vol van sturing en grip in het sociaal domein. Hierbij is het gebruik van data een belangrijke hulpbron om: - de uitnutting en financiering van diensten en producten in het sociaal domein te monitoren; - het gesprek aan te gaan met uitvoeringspartners over de aard en omvang van zorg en ondersteuning die wordt geleverd; - op basis van patronen die we zien in het gebruik en de inzet van zorg en ondersteuning veranderingen door te voeren; - scherper en de juiste producten en diensten te kunnen inkopen en inzetten; - vanuit een gezamenlijke informatiepositie met partners, uitvoeringsorganisaties en ondernemers te werken aan verdere transformatie van het sociaal domein. In deze situaties gaan we op basis van de data in gesprek met onder andere de huisartsen, het wijkteam, de sociale dienst, serviceorganisatie jeugd en zorgaanbieders om te bespreken welke ontwikkelingen we zien en hoe we die kunnen ombuigen of erop in kunnen springen. Het geeft ons informatie om steeds scherper in te kopen; regionaal via de Serviceorganisatie Jeugd Zuid-Holland Zuid en Sociale Dienst Drechtsteden, en lokaal via onze gecontracteerde partners. (6) (7) Datagebruik en gezamenlijke informatiepositie als verbindende factor in het sociaal ecosysteem Het werken met data in het sociaal domein is complex, omdat zij liggen opgeslagen in tal van applicaties en bronsystemen en bij tal van organisaties die zich vooral richten op hun eigen rol en taken. De vraag is wie het hele sociale (digitale) ecosysteem overziet, inclusief huisartsen, ziekenhuizen en zorggroepen. Tot op zekere hoogte zien wij daarin een regietaak voor de gemeente die de data kan inzetten om de integrale samenwerking te bevorderen. We hebben met elkaar in het sociaal domein de ambitie om te normaliseren, vroeg te signaleren en passende maatregelen en interventies in te zetten die voor inwoners leiden tot (herstel van) bestaanszekerheid. Veilige data-uitwisseling, datagebruik en een gezamenlijke informatiepositie zijn hierin een verbindende factor. In onze regio zijn er de afgelopen jaren in ieder geval al verschillende goede informatieproducten ontwikkeld met een aantal samenwerkingspartners. Samen optrekken heeft tevens voordelen gehad bij het efficiënt organiseren van Data Governance gerelateerde zaken als een data architectuur, security en maatregelen op datakwaliteit.
"Omdat je binnen het sociaal domein vaak werkt met privacygevoelige gegevens, is het zaak zo snel mogelijk een Privacy Officer en Functionaris Gegevensbescherming te betrekken bij je projecten"
Tips en tricks voor het werken met data in het sociaal domein Hieronder delen we een aantal tips voor het werken met data in het sociaal domein. Tips die we overigens zelf ook ter harte nemen, want het werken met data, de duiding en het gebruik ervan blijven een uitdaging. Financiering en verantwoordelijkheid Voldoende budget en een duidelijk bestuurlijk en ambtelijk aanspreekpunt voor datagedreven werken of dataprojecten ontbreekt vaak nog in een gemeente. Zorg daarom voor een innovatiebudget of een specifiek budget voor datagestuurd en datagedreven werken. Dat maakt experimenteren door middel van Data Science projecten, pilots en proeftuinen mogelijk en geeft de ruimte om dashboards of monitoren te bouwen en onderhouden. Daarnaast helpt het als een van de wethouders en een van de Mt-leden, bij voorkeur degenen die verantwoordelijk zijn voor digitalisering, ook verantwoordelijk zijn voor datagestuurd werken. Let goed op wanneer je als gemeente expertise van buiten de organisatie inzet om monitoren en dashboards te laten bouwen of om data te analyseren. In dergelijke gevallen krijg je al snel te maken met de Europese regels voor aanbesteding. Betrek daarom ruim van tevoren de juiste personen binnen jouw organisatie, bijvoorbeeld van de inkoopafdeling. Een aanbestedingsproces is tijdrovend en vaak ingewikkeld. Kennis, capaciteit en samenwerking Stappen zetten naar een datagedreven organisatie vraagt om bewustwording en het bouwen aan kennis en ervaring in de breedte van de organisatie. Het vraagt om tijd, voldoende begeleiding en soms zelfs om een verandertraject. Betreft specifieke data-analyse werkzaamheden is er soms in een gemeente niet voldoende kennis en capaciteit om helemaal zelfstandig een goed functionerende datavoorziening in te richten, beheren of door te ontwikkelen. Een kundige fulltime werkende data analist voor het sociaal domein kan al luxe zijn. Enkele tips voor de capaciteitsontwikkeling: - bied ruimte voor meerdere inhoudelijk specialisten met affiniteit voor data om een deel van hun tijd in te zetten voor data-analyses; - laat de parttime- en fulltime data-analisten, die in verschillende organisatieonderdelen werken, elkaar opzoeken in virtuele datateams of bied hen de mogelijkheid om fysiek in dezelfde ruimte te werken. In de regio Zuid-Holland Zuid is dit zelfs met meerdere samenwerkende organisaties georganiseerd; - bied ruimte en tijd voor opleidingen, consultancy-uren, externe inhuur of leveranciers van software met datavoorzieningen. Over het algemeen werken beleidsontwikkelaars (vraagkant) en dataspecialisten (aanbodkant) nog niet samen aan projecten. Dat is eenvoudig op te lossen door hen vaker aan dezelfde tekentafel of vergadertafel te zetten. Op die manier kan er bij beleidsontwikkeling al aan de voorkant worden bedacht of de beoogde doelstellingen ook te kwantificeren zijn. En of wat je wilt weten en meten met data daadwerkelijk te ontsluiten en te visualiseren is. Ook bij het duiden of interpreteren van resultaten is die samenwerking essentieel. Informatie- en communicatievoorziening Waar het gaat om informatie- en communicatietechnologie, is het uitgangspunt ‘de basis op orde’ essentieel. Om met data te werken binnen het sociaal domein, is investeren in een toekomstbestendig applicatielandschap noodzakelijk. Dat betekent in de praktijk dat medewerkers over goede en handzame applicaties beschikken en dat het duidelijk is hoe de data uit die applicaties kunnen worden ontsloten en gecombineerd. In onze regio werken we onder andere samen met het Onderzoekcentrum Drechtsteden en de Servicegemeente Dordrecht om ervoor te zorgen dat die basis op orde is. (8) (9) Door die samenwerking profiteren we bovendien allemaal van hun beschikbare technische- en onderzoeksvaardigheden. Wet- en regelgeving Naast onze vragen over wat je wilt meten, of je dat kunt meten en wat we met de inzichten uit die metingen gaan doen, stellen we onszelf soms te laat de vraag of je die gegevens ook mág meten volgens de AVG. Omdat je binnen het sociaal domein vaak werkt met privacygevoelige gegevens, is het zaak dat je zo snel mogelijk personen als een Privacy Officer en/of Functionaris Gegevensbescherming aanhaakt bij het initiëren, uitvoeren en evalueren van projecten waarin je werkt met data. Zij kunnen meedenken en meewerken aan randvoorwaardelijke documenten, zoals een Verwerkersovereenkomst (VWO), Gegevensleveringsovereenkomst (GLO) en Data Protection Impact Assessment (DPIA). Kansen en mogelijkheden voor de toekomst We zien voor de toekomst nog een aantal kansen en mogelijkheden. Enerzijds om bestaande informatievoorzieningen nog beter te gebruiken. Anderzijds om nieuwe stappen te zetten. Beter benutten bestaande informatievoorzieningen Allereerst willen we meer doen met de data die nu via verschillende informatievoorzieningen al beschikbaar zijn in onze regio door de volgende inspanningen te verrichten: - investeren in de relaties met samenwerkende organisaties waar al informatievoorzieningen van draaien; - kennissessies organiseren om ervaring met de bestaande dashboards (van partners) op te doen, zodat de gemeentelijke datateams een verbindende en ondersteunende rol kunnen vervullen binnen de gemeente; - bekendheid en het gebruik van de dashboards vergroten door de betrokken medewerkers te benaderen, sessies te organiseren en handleidingen te verzorgen; - ondersteuning bieden bij de duiding van de dashboards. Met als beoogd resultaat: beter kunnen sturen in het sociaal domein. Meer inzicht in de stapeling van voorzieningengebruik in buurten Ten tweede willen we nog meer inzicht krijgen in de stapeling van voorzieningengebruik. Uit de verschillende datavoorzieningen die we tot onze beschikking hebben is al veel informatie te halen, maar het combineren daarvan tot een integraal beeld is nog een uitdaging. We kunnen nu bijvoorbeeld zien dat er in bepaalde buurten veel sociale huurwoningen zijn en dat daar meer gebruik wordt gemaakt van Wmo- en jeugdhulpvoorzieningen. Ook zien we dat er veel mensen met een uitkering wonen. Het zou mooi zijn als we in één oogopslag zouden kunnen zien hoeveel mensen daar betalingsachterstanden hebben en of er veel schoolverzuim is. We hopen dat het Wetsvoorstel aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams) ons gaat helpen om domeinoverstijgende gegevensverwerking in het sociaal domein beter mogelijk te maken. Uiteraard blijft steeds de ethische afweging belangrijk. Moeten we bepaalde toepassingen wel willen? Hoe ver willen we als gemeente gaan? Doorbraakapp In 2020 hebben Zwijndrecht en Dordrecht respectievelijk de Zorgmarinier en de Sociaal Pontonnier in het leven geroepen. Deze vergelijkbare functies zijn ontstaan omdat er behoefte was aan een doorbraakregisseur. (10) Met hun kennis, expertise, mandaat, geleend gezag en maatwerkbudget weten ze doorbraken te realiseren in huishoudens en gezinnen die vastlopen in de zorg. Het gaat hier om aandachtshuishoudens waarbij een maatwerkaanpak doeltreffend is. Zij ontvangen meldingen van partners in de stad voor advies (wegwijzer), om doorbraken te realiseren of om tijdelijk de procesregie over te nemen. Op basis van de ervaringen van deze functionarissen in de afgelopen twee jaar is een doorbaakapp ontwikkeld. Dit om waar nodig doorbraken te onderbouwen en te verantwoorden. Door deze data, waar de gezinnen toestemming voor geven, te analyseren krijgen we in de toekomst nog meer zicht op waar het systeem van zorg- en ondersteuning knelt en waar we iets te organiseren hebben. Het blijft een leerschool Bij het uitvoeren van onze werkzaamheden leren wij nog elke dag. Het proces van vallen en opstaan maakt het werkgebied interessant en het geeft extra voldoening als we samen met alle betrokkenen en voor de inwoners successen behalen.
Roxanne Robijns (links) is data adviseur bij de Gemeente Dordrecht. Zij houdt zich bezig met het opzetten en stimuleren van een datagestuurde aanpak in het sociaal domein. Kim Visser – Hooimeijer (rechts) is teamleider maatschappelijke ontwikkeling en strateeg sociaal domein bij de gemeente Zwijndrecht. Zij houdt zich onder andere bezig met de transformatie van het sociaal domein en hoe datagedreven en datagestuurd werken kan bijdragen aan sturing en grip.
